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罗林波等:高校科技成果转化管理改革的问题及对策

摘 要:高校科技成果转化目前还存在很多问题,如以论文为主的评价导向、有些高校对科技成果转化管理改革政策理解不到位等。通过对成果转化的主体、内在动力、行为机制和执行过程等方面进行分析,从高校成果转化管理的视角出发,将高校成果转化存在的具体问题分为不愿为、不敢为、不好为、不会为和不作为五种类型,在对这五种类型问题的成因进行详细分析的基础上,有针对性地提出相应的解决办法及对策建议,有利于推进高校科技成果转化管理改革进程。

关键词:三权改革,成果转化管理改革,成果转化,技术转移

高校成果转化管理改革现状及问题

1.1政策制定情况

    近五年来,根据政策文件出台时间,高校成果转化管理改革可以分为三个阶段。(1)“两报两批”阶段:2015年以前,国家关于科技成果转化的法律长时间没有修订,教育部直属高校的技术入股等无形资产处置须报教育部、财政部备案审批;(2)“三权改革”试点阶段:经国务院批准,2014年9月财政部、科技部、国家知识产权局联合开展中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革(简称“三权改革”)试点;(3)全面深化改革阶段:2015年10月1日,《中华人民共和国促进科技成果转化法》(2015年修订)开始实施,明确高校科技成果可以自主决定转让、许可或者作价投资。

    经过上述三个阶段的先解放思想、小范围试点,再进行政策制定与推广,截至目前,国家围绕高校科技成果转化出台了一系列的法律和政策,主要文件有国家和教育部两个“三部曲”。(1)国家“大三部曲”:首先,2015年10月1日,国家出台了《中华人民共和国促进科技成果转化法》(2015年修订),解决了三权下放等根本性问题,划了一条哪些可以做、哪些不能做的红线;其次,2016年2月26日,国务院出台了《实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定》(国发〔2016〕16号),明确了高校领导干部能否从事成果转化等几个法律没涉及的关键问题;再次,2016年4月21日,国务院办公厅发布了《促进科技成果转移转化行动方案》(国办发〔2016〕28号),重点解决国家法律和国务院政策的实施与落地问题,国务院给各部委进行了明确分工,并制订了工作推进时间表。(2)教育部“小三部曲”:首先,根据国家的“大三部曲”,2016年8月3日,教育部联合科技部出台了《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》(教技〔2016〕3号),为高校成果转化工作制定了纲领性的总体指导意见;其次,2016年10月13日,教育部办公厅出台了《促进高等学校科技成果转移转化行动计划》(教技厅函〔2016〕115号),对各省教育厅和各直属高校提出了明确的工作要求和推进时间表;再次,2017年12月26日,教育部办公厅发布了《关于进一步推动高校落实科技成果转化政策相关事项的通知》(教技厅函〔2017〕139号),明确了政策实施过程中的几个关键问题,如直接成本计算方法、成果评估处理方法、风险防控机制建立等。

1.2政策实施过程

    从教育部整体工作和全国高校政策落实情况来看,政策实施可以分为政策下达、全面动员、高校行动、效果调研、完善细则和评选先进六个阶段。第一阶段,文件下发。教育部、科技部《关于加强高等学校科技成果转移转化工作的若干意见》《教育部办公厅促进高等学校科技成果转移转化行动计划》分别于2016年8月和10月下发。第二阶段,全面动员。2016年10月,教育部在北京、南京、武汉、成都、沈阳分片区召开科技成果转化工作座谈会,宣讲国家政策,动员各高校快速行动。第三阶段,高校行动。根据教育部文件要求以及分片区动员会议精神,各高校根据自身情况,进行成果转化管理改革顶层设计、制度拟订、机构组建等工作,方案报送教育部,按方案开始执行成果转化新政策。第四阶段,效果调研。2017年10月17-27日,教育部科技司、财务司组建调研组,分片区调研全国高校成果转化情况,包括吉林、山东、江苏、浙江、四川、广东六省。第五阶段,完善细则。教育部组织专家对调研中发现的问题进行了梳理,有针对性地出台了《教育部办公厅关于进一步推动高校落实科技成果转化政策相关事项的通知》(教技厅函〔2017〕139号),明确了政策实施过程中的几个关键问题。第六阶段,评选先进。2019年2月28日,教育部公布首批高等学校科技成果转化和技术转移基地拟入选名单,共有47所高校入选。

1.3政策落地情况

    本文主要从各地方、各高校贯彻中央政策的速度和力度方面来研究政策贯彻过程本身存在的问题,并根据作者参与全国成果转化工作调研、首批高校成果转化与技术转移基地评审以及与全国同行交流了解的情况来分析。

   (1)从全国调研情况来看。从教育部2016年10月全国分片区工作座谈会及2017年全国科技成果转化工作调研情况来看,绝大多数地方和高校政策基本落实,但也有不少地方不重视,执行不到位。落实政策的情况存在三个“不多”:深刻理解中央国务院和教育部改革背景和动机的不多,众多高校只把政策落实当作一项常规任务;高度重视的不多,校领导层面总体来说不够重视;积极探索,根据国家政策制订了完善的本省、本校管理办法和制度的不多。

   (2)从首批“高校成果转化与技术转移基地”申请情况来看。全国有204所高校申请了该项目,经过两轮会议评审,共有47个基地入选。从申请状况来看,情况不太乐观:首先,只有少部分高校申请了基地项目,学校自评后觉得本校达到成果转化管理先进标准的不多;其次,从收到的申请材料来看,只有少数高校顶层设计到位,制度流程齐全,拥有技术入股案例,大部分高校不是很全面。各高校成果转化工作良莠不齐,很多高校对教育部的要求不太清楚,或者校领导不重视,仅是科发院、技术转移办公室、资产公司甚至大学生双创管理办公室等少数部门在从事成果转化工作,不是学校层面的统一行动。最后,很多名校不重视成果转化工作,至少从申请材料来看,学校内部没有统一组织和行动,虽然有些高校自发的科技成果转化成效不错。

   (3)从全国培训交流情况来看。作者与全国数百名高校成果转化同行进行过交流,从交流情况来看,具体从事成果转化工作的人员对国家政策学习理解存在较大困难。不少高校管理人员对国家、教育部政策出台的背景和目的不太清楚,重要性、必要性和意义认识不到位,具体政策的理解不准确,不知道如何根据国家和教育部政策制订本校管理办法和操作流程,关键节点、重要问题或者一些问题的重要方面把握不准,没有参考案例和实践经验,制订的本单位管理办法思路不清晰,不符合本校实际,难以起到很好的作用。

   (4)从教育部科技司统计数据来看。根据教育部科技司编撰的《2017年高等学校科技统计资料汇编》,参与统计的高校1804所,研发人员近40万,R&D经费投入1500亿元,产出专利14万多件,但专利转让合同数仅4803项。另外,根据2015年教育部科技司委托清华大学做的《高校科技成果转化战略研究》报告,近三年的科技成果转化率的平均估计值为18.52%。

2关键问题及原因分析

    高校科技成果转化存在很多问题,一些问题是我国高校长期存在的问题,如以论文为主的评价导向。但也有一些问题是这次科技成果转化管理改革本身的问题,如有些高校政策理解不到位,执行速度和效率较差等。本文重点分析第二种情况,即本次成果转化管理改革制定的政策是否完善合理,政策执行过程中遇到的难点、堵点,以及相关问题存在的原因等。

   (1)顶层设计问题。有少数高校在进行成果转化工作部署时站位不高,主要校领导没重视起来,学校顶层设计不到位。主要表现为:校领导把成果转化管理改革当成一项常规改革,未领会党中央和国务院的改革目的和精神,没有急国家之所急;没有认识到参与社会服务对高校自身发展建设的重要性,仍按传统思维指导科技成果转化工作;未将成果转化工作纳入学校整体规划和工作计划;未将成果转化与科学研究、创新人才培养和学科建设等工作统筹安排和部署。

   (2)体制机制问题。成果转化是一项专业性很强的复杂工作,需要一批懂技术、市场、法律、投资等的高层次专业人才协同配合才能完成,因此,必须创新体制机制,设计合理的动力机制,如此才能建立起这样一支专业的人才团队。但是,现在很多高校还停留在比较简单的给人、给钱阶段,如增加事业编制人数,甚至设立一个正处级单位,或者加大经费预算,提高专利奖励力度等,没有建立起吸引优秀人才的平台和渠道,更没有多劳多得、不劳无获的动力机制与淘汰机制。

   (3)专业能力问题。据清华大学2015年研究数据,全国有45%的高校未设立技术转移机构,设立了转化机构的高校中87.9%的专职工作人员仅2人及以上。而且,成果转化管理人员一般以行政管理职能为主,从人数和能力上来说都不具备专业服务能力。然而,干专业的事得靠专业的人,成果转化必须要依托校内专门服务机构、专业转化平台和校外的专业服务机构,各学校必须要有专业的知识产权、技术转移、融资等服务能力,同时具有中试基地、工研院、孵化器和科技园等孵化服务平台,或者与社会上的专业技术转移、投资和孵化机构签约合作。

   (4)领导干部从事成果转化的问题。根据国务院出台的《实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定》(国发〔2016〕16号),高校党政一把手除外,学校副校长、学院院长等都可以技术入股从事产业孵化与成果转化,一把手也可以参与成果转化,只是不能以技术入股的形式持有股权,但可以以许可、转让的形式获取直接的现金收益。可以说,国家非常重视成果转化,鼓励更多科技人员从事成果转化,包括学校、学院的领导干部。然而实际情况是:虽然说“法无禁止皆可为”,但随着“八项规定”严格实施和反腐工作的不断深入,组织、纪委等部门没有出台明确规定的行为,几乎没有领导干部敢冒险尝试,即“法未规定不可为”。高校的大部分领导干部本身也是科研领军人才,是大项目的承担者,是众多大成果、好成果的持有者,这些人不敢参与成果转化,学校成果转化工作很难取得突破。

   (5)国资处置过程中的问题。根据2019年3月29日《财政部关于修改<事业单位国有资产管理暂行办法>的决定》〔财政部令2019第100号〕,职务科技成果在转让和作价入股时财政部不再强制要求第三方评估,有巨大进步。但该文件并不是说不需要评估了,只是将决定是否需要评估的权利下放给高校,高校权利更大了,责任也更大,各高校亟需建立相应的无形资产评估管理体系。另外,科技成果作价入股后,对高校资产经营管理部门来说面临增值保值的任务,然而,无形资产作为一种特殊的国有资产,评估定价难,影响资产增值保值的非管理因素较多,按固定资产管理模式来管理无形资产并不科学。

   (6)工作深度问题。不少地方和高校常组织所谓的成果转化签约大会,签约金额很大,场面非常热闹,但其中跟成果转化真正相关的项目并不是太多。这种运动式的“泛成果转化活动”不适合大量组织,否则必将导致各级部门和社会各界误以为成果转化工作已经做得很好,从而不再给予充分重视与支持,同时,也会使活动组织者和参与者逐渐失去对成果转化工作的热情。

3具体问题分析及问题解决对策

    通过对成果转化的主体、内在动力、行为机制和执行过程等方面进行分析,从高校成果转化管理的视角出发,本文将高校成果转化当下存在的具体问题进行了大致罗列,并将这些问题分为不愿为、不敢为、不好为、不会为和不作为五种类型,在对这五种类型问题的成因进行详细分析的基础上,有针对性地提出相应的解决办法及对策建议。

3.1不愿为的情况

    不愿为主要表现为:一是学校领导对成果转化不重视;二是管理部门不重视;三是教师们不关心。对应原因分别为:(1)学校领导没深入学习了解国家政策,或认识高度不够,或被大学排名主要看文章的风气所影响;(2)分管校领导不重视,或工作难度大,相比其他工作,成果转化工作难出成效,或机制不灵活,干多干少一样;(3)学校教师职称评定、岗位考评等指标中,专利和转移转化业绩所占权重较小。

    针对不愿为的问题,建议采取以下相应措施。(1)领导干部思想认识未到位的,教育主管部门应该加强培训和动员。可以请国家教育行政学院和省市各级党校多组织成果转化管理改革、创新政策和知识产权等方面的课程,加强对高校和地方领导干部的培训,对党中央、国务院和教育部的统一部署,要加强政策宣讲和工作动员。(2)高校成果转化管理干部不重视的,首先要解决校领导重视的问题;然后由校领导牵头,加强成果转化工作与人事、国资、财务等其它相关部门的协调,将成果转化的繁重任务分解;最后理清关系,行政管理的事务由学校行政部门来做,适合外包的业务可以调动市场化机制,委托第三方服务机构来做。(3)教师不重视的问题核心是政策导向,应修改人事制度,加大专利及转移转化成效在项目结题、职称评聘、岗位考核、博导选聘以及学生创新创业评价等方面的权重,鼓励广大师生参与成果转化。浙江大学、上海交通大学等高校的在岗兼职和离岗创业管理办法,值得各高校借鉴。

3.2不敢为的情况

    不敢为主要表现为:一是领导干部不敢从事成果转化;二是国有资产流失防控、无形资产经营管理增值保值压力大。对应原因分别为:(1)虽然国务院有规定允许领导干部从事成果转化,但各级组织部门没有明确文件,且纪检部门经常巡视和检查;(2)科技成果价值难以准确评估,无形资产入账时的价格并不能准确代表成果价值,且后续的非管理因素对无形资产的增值保值影响巨大,但目前没有明确的免责机制和规章制度,无法从制度上保护成果转化人员。

    针对不敢为的问题,各级组织和纪律部门应出台管理办法和细则,按中共中央办公厅和国务院办公厅《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》、国务院《实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定》(国发〔2016〕16号)文件精神,明确学校领导干部从事成果转化的管理细则和操作流程。另外,巡视、审计部门要加强政策学习,加强对无形资产管理规律的认识,不要将其与固定资产经营的增值保值同样对待,并加强容错免责机制建设。广东省人民政府出台的《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》明确“高校资产管理公司开展科技成果作价投资,经履行勤勉尽责义务仍发生投资亏损的,由高校及其主管部门审核后,不纳入国有资产对外投资保值增值考核范围,免责办理亏损资产核销手续”,该政策值得全国推广。

3.3不好为的情况

    不好为主要表现为:一是人、财、物投入不够;二是高校成果与企业需求失配;三是成果供需对接不顺畅;四是研究生参与转化无法享受税收优惠。对应的原因分别为:(1)领导不重视,部门协调不到位,社会资源和力量利用不够;(2)学校技术成熟度不高,缺乏中试等中间环节,企业需要短平快的成果和项目,不愿意投资前端基础研究;(3)真实、可靠、有效的需求少,出于商业保密需要企业不愿意提供,或有关政府部门和事业单位不真正地分享供需信息;(4)国家税收优惠政策设计时没考虑完善。

    不好为的问题一般涉及多方主体,如上级部门、人财物投入、国家政策/信息/资源支撑、校企研发断层等,这些问题很多是传统老大难问题。针对不好为的问题,建议采取以下相应措施:在人财物投入方面,建议想办法让领导重视,争取多方支持;税收问题建议税务部门出台补充政策,完善相关细则;科技、知识产权、经信、组织或人社等相关部门密切协作,以人才和知识产权为核心,将高校的创新要素和资源整合,加快流通和转化;由政府牵头,加强各类科技创新创业公共服务平台建设,如产业技术研究院等新型研发机构、中试基地、校企合作研发平台、技术转移平台、知识产权运营平台和孵化器等建设。

3.4不会为的情况

    不会为主要表现为:一是吃不透国家、教育部改革精神;二是具体政策理解不到位;三是顶层设计不合理,没有与学校规划发展统筹,全校只有个别部门孤立地从事成果转化工作;四是制度、流程设计不合理;五是没有出台在岗兼职、离岗创业的管理办法;六是没有专业团队;七是操作流程不会,要点把握不准;八是不会处理技术入股、税务等难点问题;九是成果参展、成果对接等事务性的工作居多,专业服务不够。对应的原因分别为:(1)没及时了解国内外经济和科技形势背景,政策学习不够;(2)国家、教育部文件没有说明文件、操作细则和案例指引;(3)学校领导对教育部的文件精神学习不到位,没有将科技成果转化工作与学校的学科建设、人才培养、科研研究等中心工作统筹考虑;(4)国家和相关部门没有实施细则,学校成果转化管理部门经验和能力不够;(5)有些学校不知道怎么出台,想参照其他学校的做法,但大部分学校都未出台,另外有少数高校不想出台;(6)学校未组建专门部门,人员配置不到位,缺乏长期合作的第三方成果转化服务机构;(7)无实际案例和操作经验,且学习交流不够;(8)没有与专业的法律、税务和技术转移、产业孵化服务机构合作;(9)现有团队人手不足,专业服务能力不够,无法提供知识产权布局、项目融资、产业孵化等专业服务或没有与专业的第三方技术转移机构合作。

    针对不会为的问题,需明确成果转化的核心是专业能力建设,即专业团队及服务水平建设。首先,各单位成果转化部门要加强交流,主动向管理改革先进高校学习。其次,政府部门和社会服务机构应该多组织培训。另外,建议各高校设立专门的成果转化管理部门,同时签约数个校外技术转移专业服务机构,内外结合,协同推进成果转化工作。校内管理机构负责工作目标制定、任务分解和考核,市场化的校内衍生机构或第三方服务机构负责市场化、专业运营服务,如知识产权挖掘、布局、运营,技术推广和产业孵化等。这样不仅可以化解学校编制不多、人手不够的矛盾,还可以解决学校经费不足、能力不足、动力缺失等难点。

3.5不作为的情况

    不作为主要表现为:一是落实教育部文件不到位;二是工作浮夸,搞形式主义;三是时间上工作推进慢。对应的原因分别为:(1)领导不重视、不作为,督办不到位;(2)不了解成果转化实际情况,盲目乐观;管理部门做表面文章,编造虚假报告;宣传部门夸大其词,领导把关不严;(3)学校内部督办不到位。针对不作为的问题,需加强工作督办、检查和考评,对于做得好的加强宣传示范,对于行为慢、效果差的加强通报、批评或惩处。(来源:中国高校科技)

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